TRZ财金2023债权4号城投定融（城投债 银行）

ABO模式是指在当地政府的授权下TRZ财金2023债权4号城投定融，由开发建设主管部门将区域土地整理、基础建设、投资促进和经济发展等社会公共服务职能，授权和委托至成功转型平台公司或社会资本方企业，并以特许经营形式加以实施，政府履行规则制定、绩效考核等职责，同时支付授权运营费用的合作开发模式。

较多的舆论观点认为，授权经营模式(ABO)系北京市首创，2016年北京市交通委员会代表北京市政府与京投公司正式签署《北京市轨道交通授权经营协议》。提出TRZ财金2023债权4号城投定融了授权(Authorize)—建设(Build)—运营(Operate)的ABO模式，由市政府授权京投公司履行北京市轨道交通业主职责，京投公司按照授权负责整合各类市场主体资源，提供北京市轨道交通项目的投资、建设、运营等整体服务。政府履行规则制定、绩效考核等职责，同时支付京投公司授权经营服务费，以满足其提供全产业链服务的资金需求。

2019年，财金10号文《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》发布，文件的主要内容除限制新上政府付费类PPP项目外，主要是禁止以包含土地出让收入为主的政府性基金预算作为PPP项目的运营补贴支出安排及融资还款来源。此举将对PPP产生重大而深远的影响，是42号文定义下我国PPP发展的分水岭促使混合型ABO模式终于成为了10号文之后PPP领域发展的首选方向。

01 ABO模式基本概念

(一) ABO基本概念

ABO模式，一般指授权(Authorize)—建设(Build)—运营(Operate)模式，即政府将项目以授权的方式交由相关企业建设、运营，相关企业依授权履行业主职责，政府依据协议给予补贴，合作期满项目无偿移交给政府。这里的相关企业可以是政府融资平台，也可以引入社会资本。如果相关企业具有相应的建设、运营能力，则可直接承揽项目建设、运营，否则应按规定履行招标程序选定承包方。

（二）ABO模式性质

由于国家层面并未明确立法或出台相应的政策，因此ABO模式的性质尚存争议，金永祥认为“ABO模式可归结为特许经营但不一定是PPP,政府只要求最终效果而不关心具体模式”；张燎认为“ABO模式解决的是本地政府和属地企业的政企分开及契约化管理，并非特许经营，更非PPP变种”。张宇认为“ABO模式不是PPP模式，可归类为公建公营，也未违反财政部关于采用购买服务违规融资的相关规定，是城投市场化转型的重要举措，但也要充分评估属地城投公司的经营管理能力，防止以ABO模式违规融资，变相增加政府性债务”。

参照中华人民共和国财政部令第102号《政府购买服务管理办法》第二条规定，京投ABO模式看似符合政府购买服务的某些特性，但政府购买服务合同履行期限一般不超过1年，在预算保障的前提下，对于购买内容相对固定、连续性强、经费来源稳定、价格变化幅度小的政府购买服务项目，期限不超过3年。因此授权经营服务费更趋向于特定目标的政府补助，而非仅仅提供轨道交通服务的对价，其实质类似于特许经营，但又非完全的特许经营模式。总之，ABO模式属于政府购买服务还是国有资产授权特许经营或者其TRZ财金2023债权4号城投定融他领域尚存争议，待后续相关政策明确。本文旨在探讨ABO模式和市场拓展过程中出现的创新型ABO模式。

02 ABO模式与相关模式的比较分析

以京投ABO模式项目为蓝本，分析ABO模式与基础设施和公共服务领域常见的投融资模式(如PPP/特许经营、代建管理、BT模式) 之间的差异，便于厘定ABO模式的具体合作边界，特别是当下国家基础设施和公共服务领域尚无明确政策直接调整和规制ABO模式的情况下，显得更为重要。

（京投ABO模式交易运作结构）

（一）ABO模式与PPP模式的区别

1. 模式程序不同

ABO模式项下，在确定项目业主（社会资本方）时，可能是通过公开招标等政府采购程序（如上述某县级公路项目），也可能是由本级政府直接以授权方式确定项目业主而不进行任何采购程序（如2016年4月20日，北京市交通委员会代表北京市政府与京投公司正式签署《北京市轨道交通授权经营协议》，提出ABO模式，即由市政府授权京投公司履行北京市轨道交通业主职责，京投公司按照授权负责整合各类市场主体资源）。所以采用ABO模式确定合作方的，并不一定经由竞争性采购程序。

PPP模式下，由项目实施机构通过公开招标等法定采购程序确定社会资本方，采购程序系法定要求。同时，PPP模式需要经过必要的识别论证程序，通过“两评一案”，方可确定以PPP模式实施并依规启动采购程序。

因此，相较于PPP模式而言，ABO模式不需要前期必要的识别论证程序和必要的采购程序。

2. 合作期限的基本要求不同

ABO模式并无明确的合作年限限制，系根据政府方的具体授权内容和授权期限等因素确定合作期限。

基于PPP模式长期合作、风险分担原则，PPP项目最短合作年限不得低于10年（含建设期），如合作期限低于该限制性要求，则存在项目合规性风险。

3.项目回报机制不同

ABO模式项下，由政府方根据项目的投资及运营维护成本，在运营维护期每年按时支付一定的服务费用，并无明确的按效付费要求以及政府列支费用纳入预算和中期财政规划的强制性要求。

PPP模式需要根据项目类型、政府财政承受能力、是否有稳定使用者付费基础等因素，确定采用使用者付费、政府付费或可行性缺口补助的回报机制，同时，政府方付费责任须与项目绩效考核直接挂钩，并且政府支出责任必须依法纳入预算管理。

(二)ABO模式与委托代建模式

从横向比较角度，委托代建模式亦以公路建设项目为例，两者间比较分析如下TRZ财金2023债权4号城投定融：

1. 项目合作内容不同

相较于ABO模式，委托代建是项目法人通过招标等方式选择满足相应要求的项目管理单位为代建单位，由代建单位承担项目建设管理及相关工作(如根据代建合同约定，组织编制招标文件，完成勘察设计、施工、监理、材料设备供应等招标工作，协助完成征地拆迁工作，拟定项目进度计划、资金使用计划、工程质量和安全保障措施等)，与ABO项目的合作内容具有明显差异。

2. 项目资金来源不同

在ABO模式下，由政府方授权确定的社会资本方直接或另行选定合作方负责筹集项目建设所需资金，或者由政府方直接拨付部分资金用于项目建设。在委托代建模式下，选定的代建单位并不负责筹措项目建设所需资金，而是由项目法人自行筹集项目建设资金，由其按照约定支付工程建设的各项费用。

3.项目业主不同

在ABO模式下，是由政府方通过采购程序或直接签署协议等方式授权确定项目业主单位(即社会资本方)，履行授权范围内的项目业主职责。在委托代建模式下，是由项目法人(或项目业主)通过招标等方式选定的委托代建单位，该代建单位是专业化的项目管理单位，并不发生项目业主的变更。

(三)ABO模式与BT模式

1. 合作内容不同

相较于ABO模式，BT模式中由社会资本方负责项目的投融资、建设及竣工验收后的移交工作，并不涉及“O” 这一"运营"环节。ABO模式要求社会资本方同时向政府方提供投资、建设、养护等整体服务。

2.模式合规性要求不同

根据《财政部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》(财金〔2015〕57号) 第2条、《关于组织开展第四批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》(财金〔2017〕76号) 第2条等的规定，在政府与社会资本合作项目上，BT模式因涉及保底承诺、回购安排等而被认定为政府变相融资举债，且不涉及项目运维及绩效付费，已被逐渐禁止使用。而ABO模式在国家层面并无明确立法或者政策规定进行调整和规制，但是，该模式仍面临当下规范地方政府举债融资、防控政府隐性债务政策等有关规定的挑战和质疑。

03 ABO模式产生的背景

（一）地方政府融资平台市场化改革

2009年，为应对金融危机，地方政府组建投融资平台公司，以拓宽政府投资项目的融资渠道，加大政府投资力度。随着地方政府隐性债务规模扩大，为防范化解地方政府隐性债务风险，2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）规定“剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务”，这明确了平台公司剥离政府融资职能、市场化改革的发展方向。实施ABO模式，政府作为市场化主体的“规则制定者”、“监管者”和“绩效考核者”，减少对微观事务的直接参与，而充分发挥市场作用，由平台公司作为公共服务的提供者，以此实现“政企分离”、“政事分离”。平台公司从“单一的融资平台”转变为“市场资源的整合者”，这符合平台公司市场化改革的方向。

（二）政府融资渠道收窄后的创新之举

基础设施建设项目投资额较大，在监管机构切断政府直接融资、平台公司代融资渠道后，地方政府融资渠道收窄，基础设施建设产生巨大的资金缺口。在防范和化解地方政府隐性债务风险的背景下，必须寻求控制地方政府债务风险和加强基础设施建设领域补短板的两全之策。在ABO模式中，一方面平台公司整合投融资、建设、运营资源，更高效地组织基础设施建设工作，另一方面政府通过制定绩效考核的方式为平台公司的综合服务付费，实现地方政府和平台公司之间的债务隔离，打破政府对平台公司债务的刚性兑付，从而在一定程度上控制地方政府隐性债务风险，实现财政收入分期支付和基础设施投资额巨大之间的调和。

（三）部分地方政府认为ABO模式是对PPP模式的补充

财金〔2019〕10号文规定“确保每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任，不超过当年本级一般公共预算支出的10%”。根据《全国PPP综合信息平台管理库项目2020年半年报》显示，全国已有713个行政区财承占比高于7%预警线，对于这些行政区，可以采用PPP模式实施的空间缩小。再基于财金〔2019〕10号文对PPP项目的基本要求、不合规的F+EPC模式和EPC+O模式涉嫌违反《政府投资条例》，ABO模式才再次进入政府视野，部分政府认为ABO模式可以作为PPP模式的补充。

04 ABO模式创新——片区开发ABO

由于ABO模式的横空出世，部分地方政府为了加大基础设施项目的建设，开始寻求新的发展机会，在此基础上，ABO模式发生了变异，从而衍化成了片区开发ABO模式。

（一）片区开发ABO模式

以某片区开发项目为例，初步实施模式如下：

1. 运作模式

项目由人民政府授权园区管委会作为执行机构，授权属地国有企业综合开发权，由属地国有企业负责选择合作方并成立合资公司。

合资公司负责片区的规划设计、投资、建设、运营以及招商等工作。在片区增量财政实现后（主要为土地出让金留存收入），由园区管委会通过成本补贴、招商引资奖励等多种形式对属地国有企业进行补贴，属地国有企业再将相关费用支付给合资公司。

具体交易结构图如下：

2. 合作期限

项目合作期限约20年。

3. 回报机制

该模式的回报机制包括两个方面：

第一方面，由当地财政部门以及园区管委会配合制定《片区开发补贴与奖励办法》，在片区实现增量财政收入后，当地财政部门根据上述奖励办法给予属地国有企业投资补贴或奖励资金。

第二方面，属地国有企业支付给合资公司的费用主要包括三个部分，分别是基础设施建设、招商引资以及项目运营维护。上述三个部分均按照“成本+回报”的模式实施，即每年对投入的费用进行审计，在片区实现增量收入后按照一定的投资回报率进行支付。

针对项目运营维护方面，未来会加入一些商业元素，合资公司需负责片区内商业设施的运营管理（商铺、停车场等），与之对应的运营收入将纳入合资公司的考核范围。

（二）存在的问题分析

通过上述案例可知，ABO模式和片区开发ABO模式存在如下问题：

1. 直接授权是否具备合规性问题

在ABO模式中，授权关系的确定一直以来都极具争议性，但一直没有明确的定论。有的观点认为ABO模式下政府与属地国有企业之间的合作区别于通过竞争性程序选定社会资本方的“公私合作”模式，应视为一种约定俗成的“公公合作”模式 ，这相较于国发42号文之前的“直接指定”、“政企不分”相比已是一大进步。

本文认为根据《中华人民共和国政府采购法》第二条、第二十六条规定，ABO模式属于政府采购行为，应该按照法定采购方式选择授权国有企业作为项目业主，若未通过竞争性程序选择授权单位，存在因程序不合法、不合规而导致授权协议面临无效的可能性。

2. ABO模式到底是购买服务还是购买工程

根据协议描述政府购买的是属地国有企业提供的服务，并支付授权经营服务费。理论上，不论是新建地铁还是片区开发都是为了给政府提供良好公共基础设施服务，新建地铁或片区所形成的资产归属于京投公司或某属地国有企业名下，其实操层面强调的是整体服务，但合作内容却包含大量的建设工程，从产出的角度来看，本文认为政府采购的既包含服务，也包含工程。

3. ABO模式是否涉及隐性负债

政府举债一般包括直接举债和间接举债，直接举债在《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）第四条中明确“健全规范的地方政府举债融资机制，地方政府举债一律采取在国务院批准的限额内发行地方政府债券方式，除此以外地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。地方政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式，要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债”。间接举债包括PPP模式，也包括BT模式、政府兜底承诺等，但后两者属于违规举债行为。而ABO模式政府的授权经营服务费若未先有预算再采购或未事先经过财政承受能力论证，政府的支出责任将无法有效预期，存在形成地方隐性债务的风险。

在片区开发ABO模式案例中，尽管投资回报来源于增量财政收入，而且支付金额会根据绩效考核结果浮动，但穿透来看，投资回报均源自土地出让后的留存收入，有违财综〔2016〕4号文“项目承接主体或供应商应当严格履行合同义务，按合同约定数额获取报酬，不得与土地使用权出让收入挂钩，也不得以项目所涉及的土地名义融资或者变相融资”。因此，本文认为项目具有最终支付义务，不论其支付路径和方式，但凡未纳入预算，从严格意义上来说依然存在政府隐性债务的风险。

05 ABO模式融资情况分析

（一）合规性

从融资角度来看，重点关注项目是否涉及政府隐性负债和项目本身是否具有经营性收入的问题。为在一定程度上规避该问题，可以从建设内容包装以及投资回报支付渠道方面进行优化。

建设内容包装：在项目的建设内容中尽可能增加一些具有经营性收入的子项更能满足银行的合规性要求。

投资回报支付渠道：社会投资人的投资回报应由政府授权的国有企业支付。对于社会投资人而言，其合作的对象仅限于授权的国有企业，尽可能避免与政府直接产生关系。

上述方式不能完全规避政府隐性负债的风险，只能在一定程度上进行隔离。

（二）项目贷款期限

一般情况下采用ABO模式的项目合作周期都较长，因此社会投资人也希望银行能提供匹配项目合作期限的融资产品。据了解，银行在匹配固定资产贷款产品时主要看项目业主（项目合法合规文件的批复对象），在不成立项目公司的情况下，属地国有企业作为项目业主，以其主体进行融资，银行会根据其评估的项目自身经营性现金流额度匹配固定资产贷款额度和期限。在成立项目公司的情况下，若以项目公司作为主体进行融资，则需要属地国有企业将项目的批复文件等转移到项目公司，包括四证，使项目公司变为贷款主体，从而匹配相应的贷款产品，满足项目融资需求。

（三）项目还款来源

在ABO模式中，项目的还款资金主要来源于两个方面，一方面是政府支付的授权经营服务费，另一方面是项目自身所具备的经营性现金流。项目本身所具备的经营性现金流非常重要，银行可以将该部分经营性现金流认定为项目合规的还款来源并匹配相应的贷款，但通常该类项目中合理的经营性现金流占比较小，匹配的贷款无法全额覆盖项目融资所需资金，社会投资人需要加大资本金投入。

（四）项目增信措施

一般情况下若ABO模式的合作周期较长，合作期内政府支付的授权经营服务费存在隐性债务风险，项目自身经营性现金流不确定性风险较大，为确保资金的安全，银行通常会要求社会投资人或项目业主提供增信措施。

06 结论分析及操作建议

ABO模式在项目方案策划阶段，可以根据项目具体情况、当地政府经济实力、社会投资人风险偏好等因素进行设计，使方案能够更契合各方的诉求，以便推动项目顺利实施。无论项目按照结构一还是结构二进行运作，还是按照变异型ABO模式运作，项目本身的合法合规性设计至关重要，因此，建议如下：

（一）政府出台相关政策文件支持

与PPP模式相比，ABO模式没有相关政策文件支撑，前期论证工作不明确，操作流程不清楚，在没有国家层面明确的政策规定下，不合规的操作将无法规避地方政府违规举债的风险。因此，政府上层政策文件的出台尤其重要，通过政府出台具备一定层级有效力的政策文件予以确认，保障ABO模式的顺利实施。

《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》( 国发〔2014〕43号) 规定剥离了企业的政府融资功能，并且明确规定地方政府举债融资机制仅限于以政府债券形式举债、PPP( 即政府和社会资本合作)，以及在依法担保的范围内规范的或有债务。《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》( 财预〔2016〕175号) 规定："除发行地方政府债券、外债转贷外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务，不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。"财政部发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号) 规定："地方政府举债一律采取在国务院批准的限额内发行地方政府债券方式，除此以外地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。"以上规定均明确限定了地方政府融资举债的方式和途径，ABO模式均不属于当前政策允许的任一政府融资举债的方式或途径。

并且，在ABO模式下，虽授权社会资本方履行项目业主职责，但是，实际上却发挥着筹集项目建设资金的融资功能。政府方除建设期补贴外，在运营维护期也需逐年支付服务费，而非先有预算再采购或者事前经财政承受能力评估且事后列入预算管理，对于政府方的支出责任无法有效预期和控制，存在形成政府方隐性债务的可能性。

（二）充分配置资源，重视项目经营性包装

对于采用ABO模式的项目而言，在国家未出台相关支持政策以前，项目自身的造血功能在很大程度上决定项目的吸引力以及社会投资人的融资，因此建议在项目中装入一些具有合理经营收入的子项目，将项目打造成为具有强自身造血功能且经营性现金流稳定的经营性或准经营性项目。

（三）被授权单位的选择增加竞争性采购程序

基于上述分析ABO项目应当通过法定采购方式确定社会资本方作为项目业主，系国家法律作出的强制性要求，旨在保障政府采购活动的公开、公平和公正，最大限度地提高财政资金的使用效率。如未通过竞争性程序确定社会资本方的，存在因程序不合法、不合规而导致授权协议可能面临无效的风险、政府方及其工作人员可能面临行政处分的风险，以及给供应商造成损失可能面临的赔偿责任和项目融资不能的衍生风险等。

综上分析，项目属地国有企业作为被授权单位，没有采购程序的授权行为能否真正实现公平性、公开性和公正性存在很大疑问，具备同等资源整合能力的国有企业，政府如何进行甄别和筛选，标准是什么，为什么会授权其中一家国有企业作为业主方，都存在诟病。因此，建议政府通过竞争性采购程序选择被授权单位，再通过协议或相关授权书确认其业主的角色和责权利。被授权单位若为平台公司，需明确已剥离政府融资职能，建立现代企业制度，彻底实现市场化运营转型。

（四）授权经营服务费纳入中长期预算管理

本文认为授权经营服务费是基于特定目标的政府补助，而非对提供特定目标服务的对价，而政府购买服务的项目期限最多不超过3年，但对于ABO模式，一个关键环节在于运营，虽然运营期限并未具体明确多少年，但若低于3年，则运营将没有意义。因此，针对财政支出责任，需事先完成类似财政承受能力论证的全面评估，确定财政是否有能力和余力支付，若具备条件，根据政府出台相应的政策支撑，将依法纳入中长期预算管理，防止产生政府隐性负债。

（五）注重对被授权单位实施建设运营的绩效考核

在ABO模式中，政府授权属地国有企业是为了更好的实施项目，确保项目的效益最大化。因此在授权协议中应当设置合理的绩效考核指标，一方面是为了避免授权经营服务费出现固定回报的现象，另一方面是为了促进被授权单位能够更加重视项目的建设和运营工作，为后续实施提供更好的服务。

ABO 模式的产生是基础设施投融资传统体制向市场转变的创新产物，是政企关系契约化和市场化的尝试和探索，构建政府和国企政企的新型关系，以授权协议的方式厘清原本模糊不清的政府与属地国有企业之间的关系。ABO 模式将原有的政府担保型的“政策”转变为授权经营类的“协议”，将融资平台转变为市场化主体，企业由单纯依靠政府转变为依托政府面向市场，为融资平台公司拓展了转型渠道。通过政府和企业之间授权经营模式，可将一部分地方债务转化为企业债务，降低地方政府债务负担，释放政府举债空间，在一定程度上防范和化解政府性债务风险。ABO 模式下企业由政府政策被动执行者转变为授权经营协议主动履约方，在政府监督指导下，开展具体工作，通过激励约束机制和市场竞争机制整合相关资源，发挥市场在资源配置中的主导作用，有利于打破行业准入限制，激发市场主体的活力和发展潜力，提供更好的公共服务。

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